Résumé :

Ces dernières années, les opérations d’urbanisme, qui ont comme motif principal l’optimisation du foncier disponible, menées sur la ville de Rennes ont suscité de nombreuses réactions de rejet. En cause, l’importance de leurs densités, leurs hauteurs et la faiblesse de leur insertion urbaine. S’il est nécessaire de construire dans un territoire en croissance pour accueillir, les récentes réflexions menées sur la préservation des espaces agricoles et naturels ont montré qu’il fallait revoir les modalités de recherche de ces économies de foncier. En effet elles ont des effets induits contre-productifs, y compris pour le monde agricole. Elles ne permettent de répondre également que minoritairement  aux besoins réels des habitants et ménages accueillis sur le territoire. Et elles génèrent des évolutions urbaines préjudiciables à la qualité de vie dans la ville comme au développement durable. D’autres politiques urbaines sont possibles, c’est ce qui est esquissé dans cette contribution.

Ne pas artificialiser les sols, éviter de consommer du foncier agricole ou naturel, aller vers le zéro artificialisation net ?

Ces injonctions ont été portées par différentes lois comme les lois SRU de 2000, les lois Grenelle I et II de 2009 & 2010, la loi ALUR de 2014, et plus récemment (juillet 2019) les instructions de l’Etat à ses services déconcentrés sur  « l’engagement de l’Etat en faveur d’une gestion économe de l’espace »… Avec souvent un argumentaire inquiétant relevant la disparition en termes de surfaces agricoles de l’équivalent de la surface d’un département tous les 5, 6, ou 10 ans selon les analyses, comme le rappelle Jean Marc Offner dans son dernier ouvrage[1]. Il y relève que « les urbanistes de la ville durable basculent aujourd’hui vers le dogme de la densité, pensée magique non contextualisée ».

Il semble donc important de questionner a minima cette recherche de zéro consommation foncière appliquée avec insistance sur une ville comme celle de Rennes et/ ou sur Rennes Métropole. Elle est en effet prise comme un argument de défense de la densification très importante de la ville et de la production de tours.

[1] «  Anachronismes urbains » éditions des Presses de Sciences Po 2020. Jean Marc Offner est directeur général de l’Agence d’Urbanisme Bordeaux Aquitaine . Il préside le conseil stratégique de l’Ecole urbaine de Science Po.

1- La disparition des terres cultivables n’est pas imputable au seul développement urbain

Selon l’INRA[1] entre 2006 et 2014, 60% des sols agricoles perdus sont passés dans la catégorie des sols boisés et naturels. Il s’agit donc davantage de déprise agricole et d’enfrichement que de grignotage par le développement urbain, lié aux mutations d’un monde agricole. Pour les 40 % restants, l’habitat individuel et collectif en représente 50 % mais avec une réserve importante. Sur ces 50 % d’espaces pris à l’agriculture et aux espaces naturels, plus de 54 % ne sont pas artificialisés et donc imperméabilisés, les fameux jardins, un des principaux attraits pour les acquéreurs de maisons. Ils n’ont donc pas le même impact environnemental.

[1] Sols artificialisés et processus d’artificialisation des sols…. INRA IFFSTAR décembre 2017

2- Les effets de cette limitation drastique de la consommation foncière

Elle s’est traduite paradoxalement par un éloignement encore plus marqué de la périurbanisation, et donc par une consommation foncière accrue au delà des limites du pays de Rennes et de la métropole et par des problématiques de mobilité encore plus difficiles que par le passé.

Le SCOT de 2015 sur le pays de Rennes, comme son prédécesseur, et les PLU des communes (avant l’instauration du PLUi) ont été volontaristes de ce point de vue. Leur mise en œuvre s’est traduite par un report en dehors du pays de Rennes des demandes de logement individuel et en suite logique par une extension de l’aire urbaine de Rennes. Selon l’étude menée par l’Insee, entre 1999 et 2008, l’aire urbaine de Rennes a connu une croissance exponentielle qui l’a placée au 5e rang national en termes de superficie, après Paris, Lyon, Bordeaux et Toulouse, alors que la métropole rennaise n’est que la 13ème des 22 métropoles françaises en poids de population. Cette situation a été fort heureusement stabilisée depuis par une production de logements plus importante sur le pays de Rennes et sur la Métropole. Cependant, malgré ce réajustement les taux de croissance en population entre la métropole et ses couronnes se sont juste rééquilibrés : 1,3% par an sur l’AU hors Rennes Métropole, 1,4 % sur Rennes Métropole entre 2011 et 2016[1].

[1] Source INSEE : Baro Métropole Les chiffres clefs du territoire Edition 2019 Rennes Métropole Audiar. Ce sont les derniers chiffres disponibles

3- « Refaire la ville sur la ville » a comme conséquence la disparition des espaces naturels urbains

Démolir un immeuble et en reconstruire un plus élevé, répondant aux normes de construction de performance énergétique actuelle est satisfaisant au plan à la fois de la multiplication des capacités d’accueil des ménages et de l’optimisation foncière. En revanche, acquérir et démolir une maison individuelle disposant d’un jardin naturel important, c’est d’ailleurs ce qui fait son attrait pour les promoteurs, n’emporte pas le même bilan. De fait, cela se traduit par la disparition d’un espace naturel contribuant à la qualité de vie du voisinage et à la préservation de la biodiversité comme des capacités de lutte contre le réchauffement climatique. Ce phénomène est accentué quand, de plus, l’espace non construit est bitumé pour servir de parking aux occupants. Et c’est bien souvent ce qui se passe sur la ville de Rennes. Ce phénomène va à l’encontre de l’objectif de renaturation de la ville.

Face à cette situation faut-il remettre en cause la politique de densification de la ville ? Certainement pas, mais il est nécessaire de la pratiquer autrement.

Démolir un immeuble et en reconstruire un plus élevé, répondant aux normes de construction de performance énergétique actuelle est satisfaisant au plan à la fois de la multiplication des capacités d’accueil des ménages et de l’optimisation foncière. En revanche, acquérir et démolir une maison individuelle disposant d’un jardin naturel important, c’est d’ailleurs ce qui fait son attrait pour les promoteurs, n’emporte pas le même bilan. De fait, cela se traduit par la disparition d’un espace naturel contribuant à la qualité de vie du voisinage et à la préservation de la biodiversité comme des capacités de lutte contre le réchauffement climatique. Ce phénomène est accentué quand, de plus, l’espace non construit est bitumé pour servir de parking aux occupants. Et c’est bien souvent ce qui se passe sur la ville de Rennes. Ce phénomène va à l’encontre de l’objectif de renaturation de la ville.

1- Revenir aux besoins réels du territoire

Il est indispensable de continuer à produire des logements en quantité suffisante pour répondre aux besoins liés à la croissance du territoire. Mais, sur ce point, il est important de revenir aux besoins réels du territoire, nettement inférieurs au niveau actuel de production (avant crise sanitaire du Coronavirus).

En effet, la période récente s’est traduite par un dépassement notable des objectifs de construction prévus par le programme local de l’habitat-PLH : 2500 à 2800 logements livrés par an au lieu des 1500 prévus sur la ville de Rennes. Alors même que les besoins estimés dans le PLH de la Métropole ont été surestimés. Ils ont été élaborés sur la base d’un point mort[1] équivalent à 1000 logements par an, d’où une capacité d’accueil de nouveaux ménages d’environ 500 logements. Les derniers travaux de l’Audiar sur ce point ont démontré que ce point mort n’était plus depuis 2011 que de 500 logements. Donc, les capacités d’accueil de nouveaux habitants de la ville de Rennes ont été surestimées d’environ 500 logements/an dans le PLH actuel et de plus de 1500 à 1800 au vu des résultats de la construction neuve en 2018 et 2019. Cela s’est traduit par une pression beaucoup plus forte sur les tènements[2] fonciers mobilisables et sur les quartiers rennais.

[1] Définition rapide du point mort : nombre de logements à construire pour répondre aux besoins résultant du desserrement des ménages (divorce, décohabitation, veuvage), des démolitions ou transformations d’usage de logements existants (transformation en commerce, …). Le point mort est le niveau de construction nécessaire pour conserver la capacité d’accueil de la population déjà en place. Cette construction ne permet pas d’accueillir de nouveaux habitants, c’est le nombre de logements construits en plus qui répond à ces besoins liés à l’attractivité du territoire.

[2] Ensemble de propriétés contiguës

2- Répondre aux besoins réels des habitants et nouveaux arrivants

Il s’agit également de produire des logements qui répondent bien aux besoins réels des habitants et nouveaux arrivants sur la ville. Actuellement, ce n’est pas le cas.

Compte tenu de ses prix de sortie[1], la construction actuelle exclut une grande part des ménages non éligibles à l’accession sociale et aux logements à prix régulés[2]. Rappelons que la politique de la métropole qui vise à imposer un niveau élevé de logements aidés dans les projets immobiliers de plus de 30 logements est exemplaire, idem pour la production de logements à prix régulés. Mais cette production, de logements aidés ou à prix régulés, ne représente qu’une part mineure[3] de la construction neuve.

Ainsi, le marché libre s’adresse soit aux investisseurs locatifs soit aux acquéreurs de logements privés. Ces acquéreurs représentent un public très minoritaire sur la ville, puisqu’il s’agit des ménages qui ont la capacité d’acheter un appartement  dont le prix de vente est autour de 5000 € du m²). Ces conditions excluent, la plupart du temps, une majorité des demandeurs, et notamment les primo accédants, y compris les ménages actifs disposant de deux salaires.

[1] Prix total d’un bien vendu

[2] Certains promoteurs les réservent déjà à leurs propres salariés, d’où un effet réduit sur la demande. Pour information, la part de ces logements à prix régulés dans la construction neuve n’est pas fournie par Rennes Métropole.

[3] 29 % en 2017 à l’échelle de la métropole, source : Rennes Métropole « Tableau de bord Programme local de l’habitat 2015 2020 »

3- Revoir les normes de construction

Il est important aussi de faire autrement. La qualité de ces constructions comme leur insertion urbaine sont à revoir. A l’échelle nationale, beaucoup d’études pointent la qualité médiocre des constructions neuves en investissement locatif[1]. A partir du moment où leur public cible est celui des investisseurs recherchant une carotte fiscale, la qualité de ces constructions et parfois leur localisation ne sont pas leur priorité, en particulier quand il s’agit d’investisseurs nationaux éloignés de la réalité du marché rennais et métropolitain. Surdensité et hauteur disproportionnée par rapport à l’environnement, non respect de certaines règles élémentaires de l’urbanisme[2] deviennent les caractéristiques fréquentes de ces réalisations. Au-delà des questions relatives à leur pérennité dans le temps, on comprend encore mieux les difficultés que posent la réalisation de ces opérations immobilières dans de nombreux quartiers de la ville de Rennes et les levers de bouclier qu’ils suscitent parmi les riverains.

[1] « Evaluation du dispositif PINEL » 2019 Inspection générale des finances (IGF), Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD)  cf. article des Echos du 14 novembre 2019 : « Les auteurs ont constaté « une certaine standardisation des logements » et « une dégradation plus rapide des copropriétés dans lesquelles la part investissements locatifs PINEL est importante ». A Rennes Métropole, 63% des ventes du marché libre sont de l’investissement locatif, selon l’observatoire OREAL (février 2020).  

[2] Parmi ces règles de base on peut citer : le respect de l’intimité des occupants, les réponses suffisantes aux besoins de surfaces adaptées et de services d’accompagnement (garage, cellier, balcon décent ou terrasse, etc.) et enfin la qualité de l’insertion urbaine

4- Rétablir le dialogue avec les riverains

Il est en outre nécessaire de retravailler la concertation avec les populations riveraines lors de la réalisation d’opérations dans des quartiers existants. Les populations ne doivent pas être mises  devant le fait accompli d’opérations ayant des impacts conséquents sur leur environnement quotidien. Un dialogue avec les riverains et les représentants des habitants ne peut être réduit à une information sur un projet totalement déterminé, non négociable ou uniquement sur des détails sans conséquence. Cette absence de concertation en amont montre que souvent n’ont pas été pris en compte les effets induits sur le quartier comme les ombres portées, l’absence de services d’accompagnement de l’arrivée de nouvelles populations (commerces, poste, école, ….), les incidences sur la circulation et stationnement sur les espaces publics et la voirie[1] etc. Se rajoutent à cela les effets sur le patrimoine existant qui dans certains cas même s’il n’est pas classé au PLUi participe à la qualité de vie des habitants et des riverains.

[1] Les règles du PLUi ont réduit sur la ville de Rennes le nombre de places de stationnement à prévoir par logement neuf. Si cette règle a du sens au regard de l’enjeu de la ville de demain où devront être privilégiés les mobilités décarbonnées, elle pose une vraie difficulté pour les ménages qui disposent le plus souvent de deux véhicules et qui reportent sur les espaces de surface leur besoin en stationnement.

5- Réviser le PLUi

Pour finir, il parait logique de revoir le PLUi dans sa partie concernant la ville de Rennes. Ce document de planification autorise de fait toutes ces surdensités. Il les concentre sur les axes et dans les ZAC, et au sein des quartiers dans le diffus sans manifestement tenir compte des spécificités de chaque quartier et des questions d’insertion urbaine des projets. Si l’objectif de densification de la ville n’est pas discutable, il doit être revu en fonction d’un réajustement des niveaux et des types de construction.

Ce sera au PLH de fixer ces derniers. Cependant il faudra également que le programme local de l’habitat revoie la répartition des niveaux de construction au sein de la Métropole et qu’il pose les bases d’une coordination des politiques de l’habitat à l’échelle du pays de Rennes et des autres agglomérations de l’aire urbaine de Rennes. Il devra en particulier aborder un enjeu majeur : le développement de villes moyennes dans l’environnement de Rennes. En effet lors de l’élaboration du SCoT actuel Jean Haentjens[1] avait posé un diagnostic sévère sur l’armature urbaine rennaise. Il avait pointé l’absence de villes moyennes dans l’environnement de la ville centre. Cette absence avait et a pour conséquence une polarisation des services, des entreprises, de l’immobilier sur son territoire avec des conséquences importantes sur les mobilités obligées en termes d’encombrements, d’embouteillages, de pollution, et … d’inflation immobilière. Il ne s’agissait pas selon lui de diffuser les fonctions métropolitaines supérieures dans toutes les villes autour de Rennes mais de faire en sorte que les services de base de niveau d’agglomération soient fortement développés dans les pôles structurants de bassin de vie (comme Pacé, Bruz, Mordelles, Liffré, Chateaugiron, Mélesse, ….) et que ces villes puissent atteindre une taille critique. Il fixait cette taille critique à au moins 30 000 habitants, un seuil permettant de développer des infrastructures lourdes et performantes de desserte en transports en commun entre ces villes et la ville centre. On en est loin ! Mais les projets de transports en commun évoqués lors du premier tour des élections municipales (Métro, Tram bus) devraient permettre, s’ils sont réalisés, d’aller dans ce sens.

Il est manifestement temps de passer d’une logique de polarisation et de densification forcée sur la seule ville centre de la métropole de Rennes à celle d’une « densité dispersée[2] » réfléchie et mise en œuvre à l’échelle de la métropole, du pays de Rennes et de l’ensemble de l’aire urbaine.

[1] Jean Haentjens : « La ville frugale : un modèle pour préparer l’après-pétrole » éditions Fyp, 2011

[2] Expression proposée par Antoine Brès et Béatrice Mariolle en 2013 dans le cadre de leurs travaux pour l’Atelier international du Grand Paris.